交通基礎建設項目發展PPP融資模式的障礙因素及對策（交通）

                              陳  媛¹  鄧茗化²

(1．貴州省交通規劃勘察設計研究院股份有限公司  貴陽550001： 2．中鐵工程設計院有限公司西南分院重慶400030)

摘要針對交通基礎建設項目采用PPP融資模式中存在的各種問題，通過借鑒成功案例的經驗

并對失敗案例的不足加以分析，找到現階段發展PPP項目的對策和解決方案。

關鍵詞  交通基礎建設  障礙因素  PPP融資模式

    交通基礎設施建設是交通運輸事業發展的基礎，也是車便于行、人利于行的保障，更是新型城鎮化建設的需要。然而，交通基礎設施的社會公益性質，使得項目本身難以吸引投資方，而其升級改造龐大的建設資金更是讓政府難堪重負。為了滿足社會經濟發展的需要，我國政府對交通基礎設施建設投入了大量資金，因此各級政府財政面臨巨大壓力。PPP(public private partnership)模式是一種讓私人部門的資本參與到交通基礎設施建設中的方法，這既緩解了政府的財政壓力，又使政府掌握著項目控制權。這種政府和私人部門之間的長期合作模式正逐漸得到大眾的認同和采納。

1  PPP模式的發展現狀

    在PPP融資項目中，為了使得項目成果達到雙贏或共贏的目標，政府部門和私人投資者通過簽署合同確定各自的權利、義務。由于合同雙方在項目中的所占地位不同，項目實施過程中引起的風險控制，融資過程中政府部門委托代理的問題，以及法律機制環境的不完善等等問題的產生，導致雙方在項目前期、中期、后期都會出現不同程度的分歧，若不及時處理和調解可能會最終導致項目的失敗。2015年9月13日，國務院常務會議部署推廣政府與社會資本合作的PPP模式，引發社會高度關注，如孫慧等基于PPP項目再談判的國際比較，提出減少風險再談判的對策。元霞等通過中國PPP項目的案例對項目實施中主要風險因素進行風險識別，找到關鍵因素做出相應的措施。本文通過PPP項目的成功案例借鑒經驗，從拓展PPP模式在我國的應用。

2 PPP模式存在的障礙分析

    PPP模式的實施，從宏觀上看，國家在交通基礎建設項目中的壓力和風險得以緩解，私人企業對國家政策充滿信心，但實施過程中雙方對項目的權利、義務、風險認識不一致產生了不同的擔憂，PPP模式的具體落實受到了很大的阻礙。

2.1  違約

    合同是項目實施的基礎和保障，但由于交通基礎建設項目建設期較長、政府部門換屆等原因導致項目不能順利實施，合同簽訂的條款不能有效兌現，引起項目拖延、資金鏈斷裂、資金周轉困難等問題，給私人企業造成巨大的損失。我國廣西省的一例污水處理廠項目，就是簽立合同不受約而導致項目失敗的案例，其原因是園區管委會負責人更換，合同也發生了變化，水費支付方式和支付時間更改，導致項目資金周轉不靈。而換屆風險、兌現不能落實、隨意性程度過大等現實問題的產生，成為合同雙方合作的潛在隱患。

2.2私人企業的實權

    由于各個地方政府對PPP模式的開放程度不同，股權較小的私人企業，很少有機會參與到項目的計劃、方案、管理中，使得“小股東”私人企業處在尷尬的位置，對項目很少有話語權。如2010年，在南方某省私人企業與城投合作建設的縣級市的污水處理項目，原計劃私人企業占大股，但該項目一直沒有審批通過，每次都是卡在控股權上，使得原計劃的項目不能順利進行。

2.3利益分配合理性

    私人企業參與基礎建設項目的目的是在質量安全的前提下，從中獲得相應的利益，但在現實中一些PPP項目建成后，地方政府就改變了規則，私人企業不能有效地獲得應得的利益，使企業陷入困境。一般基礎設施建設項目建設期長、投資大、回收周期長、利潤低，雙方“共贏”的目標難以實現，還會讓私人企業對參與基礎建設項目產生排斥的心理，減少了他們的積極性和造成不良合作氛圍。

2.4市場收益

    市場收益是項目的主要實施動力，當項目建設好后運營期間產生的收益不能滿足前期投資回收或達不到預期的收益時，項目的合伙人即私人企業的利益會受到嚴重的損害。例如京通高速公路、杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目運營初期，相鄰連接的輔路不再加收過路費用，反而造成輔路車流量增多，高速公路車流量不足的現象，市場的收益達不到預期的標準，大大影響了成本回收和后期的運營。

    法律、法規等政策制度的變更、審批延誤、政治決策失誤、不可抗力等因素，都會對項目的正常建設和運營造成較大的損失。項目的成功和失敗往往不是單個因素影響的結果，而是多個因素相互組合作用的綜合表現。

3 PPP模式的發展應用

    在國家政府部門推進PPP項目實施過程中存在不同程度的風險，有關部門選取公布了13個具有代表性、示范性的PPP項目成功案例，見表1。這些成功的案例，與雙方之間的有效合作有密切的關系，其經驗在于：其一，良好的政策制度環境下，雙方在項目實施的各個階段明確各自權利、責任和風險，發生分歧時相互協調，整合資源使其利益達到一致，從而減低融資難度；其二，雙方著眼于長期目標，相互取長補短，發揮各自優勢，提高項目實施效率和成功的可能性；其三，雙方在追求質量、利益的同時非常關注項目的效率，意識到每一個分歧都可能阻礙項目順利進行。因此在可行性研究和實施方面，大力提高效率以降低工程造價。這些案例為PPP項目工作的順利開展做出了榜樣，在以后的項目中可以學習借鑒。

    自2014年以來，國家在各省市縣級不同層面推廣開展PPP模式試點，在實踐過程中，已從2014年探路之年轉向政府和社會資本公私合作的發展之年。2015年4月13日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署推廣政府和社會資本合作( PPP)模式，以聚集社會資本的力量有效地扶持公共建設和社會服務項目，大大緩解政府財政經濟壓力。全國各個省市相繼推廣了實施方案和實施意見，將PPP模式應用在不同的領域，極大地推動了各省的綜合發展和社會經濟水平。在第二批PPP模式項目的再次推廣中，各省應用PPP融資模式得以發展，見表2。

4 PPP模式發展的對策建議

    PPP模式的應用給政府、私人企業和社會帶來新的生機，在實施過程中還存在著一些問題，通過以上對PPP模式發展中存在的障礙因素分析以及借鑒成功案例，為了使PPP模式能有效地發揮其優勢，提出以下對策建議。

    (1)建立風險分擔機制。項目的建設都存在一定的風險，因此PPP合作模式中應明確劃

分雙方承擔的風險，使得項目實施中出現問題時承擔相應的責任，避免對整個PPP模式的推進造成不良影響。在PPP模式中，通常由承擔風險能力強的一方來承擔更多的風險。PPP模式應用于一般大型的公共服務建設項目時，項目的風險分析、風險識別和風險評價顯得尤為重要，應該努力準確地評估風險、合理地規避風險，將風險降到最低，并根據政府和企業的能力和責任，決定風險分擔方式。

    (2)建立基于成本的調價機制。PPP項目建設時間長，若按照之前的合同價格機制，社會經濟的高速發展可能使得資金成本大大提高，項目的實施陷入困境。因此對公共事業和基礎設施的PPP投資，應在社會資本的浮動收益率、稅費方面給予適當調整和優惠。

    (3)加強項目進退靈活性。在PPP項目中建立退出機制和完善配套金融政策，融資資金有進有退使得項目交易平臺更加完善，交易更加便捷，能有效提高社會資本的積極性。

    盡管PPP模式的實施還存在一些問題，但政府、企業和社會對PPP模式的推廣應用一直充滿著信心，在發展中不斷提出合理有效的解決方案，使得PPP模式更加完善和成熟。